國土計畫與原住民族關聯

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過去在區域計畫、都市計畫、國家公園計畫中，皆無妥善的考量原住民族在計畫中的特殊性，無差別性地規劃原住民族使用的空間。原住民族在社會、經濟上屬弱勢，又因其語言、生活習慣、宗教祭典、產業發展模式與佔多數的漢人有明顯的差異，一致性的規劃手段對原民造成傷害及衝突。

大多數原住民族的部落位於非都市土地，在區域計畫法的時代，原住民族土地利用的分類也無不使用現況編定的方式編定使用區及使用地。國土計畫法發布實施後，針對原住民族的土地利用提出了更多元的管制方式：

1. 劃設適當國土功能分區：依實際情形劃設為農業發展地區第4類或城鄉發展地區第3類。
2. 辦理鄉村地區整體規劃：以鄉（鎮、市、區）為範圍，其效力等同於地方國土計畫。
3. 擬定特定原住民族土地特定區域計畫：不限定範圍（可跨部落、跨行政轄區、跨計畫體系），規劃效力等同於地方國土計畫，較有機會突破現有法規的限制。
4. 訂定原住民族土地使用管制：針對全國的原住民族土地作通案性的規範，快速解決既有的問題。

管制方式	法源依據	劃設範圍	辦理目的
劃設適當國土功能分區	國土計畫法第10條	直轄市、縣（市）範圍內。	依土地資源特性劃定。
辦理鄉村地區整體規劃	國土計畫法第10條、第15條；國土計畫法施行細則第6條	鄉（鎮、市、區）範圍內。	規劃效力等同於地方國土計畫
擬定特定原住民族土地特定區域計畫	國土計畫法第11條	不限定範圍（可跨部落、跨行政轄區、跨計畫體系）	劃效力等同於地方國土計畫，較有機會突破現有法規的限制。
訂定原住民族土地使用管制	國土計畫法第23條	全國的原住民族土地	快速解決現存的問題。

國土計畫法相關規定

國土計畫法 第6條

國土計畫之規劃基本原則如下：
一、國土規劃應配合國際公約及相關國際性規範，共同促進國土之永續發展。
二、國土規劃應考量自然條件及水資源供應能力，並因應氣候變遷，確保國土防災及應變能力。
三、國土保育地區應以保育及保安為原則，並得禁止或限制使用。
四、海洋資源地區應以資源永續利用為原則，整合多元需求，建立使用秩序。
五、農業發展地區應以確保糧食安全為原則，積極保護重要農業生產環境及基礎設施，並應避免零星發展。
六、城鄉發展地區應以集約發展、成長管理為原則，創造寧適和諧之生活環境及有效率之生產環境確保完整之配套公共設施。
七、都會區域應配合區域特色與整體發展需要，加強跨域整合，達成資源互補、強化區域機能提升競爭力。
八、特定區域應考量重要自然地形、地貌、地物、文化特色及其他法令所定之條件，實施整體規劃。
九、國土規劃涉及原住民族之土地，應尊重及保存其傳統文化、領域及智慧，並建立互利共榮機制。
十、國土規劃應力求民眾參與多元化及資訊公開化。
十一、土地使用應兼顧環境保育原則，建立公平及有效率之管制機制。

國土計畫法 第11條

I. 國土計畫之擬訂、審議及核定機關如下：
一、全國國土計畫：由中央主管機關擬訂、審議，報請行政院核定。
二、直轄市、縣（市）國土計畫：由直轄市、縣（市）主管機關擬訂、審議，報請中央主管機關核定。
II. 前項全國國土計畫中特定區域之內容，如涉及原住民族土地及海域者，應依原住民族基本法第二十一條規定辦理，並由中央主管機關會同中央原住民族主管機關擬訂。

國土計畫法 第23條

I. 國土保育地區以外之其他國土功能分區，如有符合國土保育地區之劃設原則者，除應依據各該國土功能分區之使用原則進行管制外，並應按其資源、生態、景觀或災害特性及程度，予以禁止或限制使用。
II. 國土功能分區及其分類之使用地類別編定、變更、規模、可建築用地及其強度、應經申請同意使用項目、條件、程序、免經申請同意使用項目、禁止或限制使用及其他應遵行之土地使用管制事項之規則，由中央主管機關定之。但屬實施都市計畫或國家公園計畫者，仍依都市計畫法、國家公園法及其相關法規實施管制。
III. 前項規則中涉及原住民族土地及海域之使用管制者，應依原住民族基本法第二十一條規定辦理，並由中央主管機關會同中央原住民族主管機關訂定。
IV. 直轄市、縣（市）主管機關得視地方實際需要，依全國國土計畫土地使用指導事項，由該管主管機關另訂管制規則，並報請中央主管機關核定。
V. 國防、重大之公共設施或公用事業計畫，得於各國土功能分區申請使用。

國土計畫法 第36條

I. 國土復育促進地區經劃定者，應以保育和禁止開發行為及設施之設置為原則，並由劃定機關擬訂復育計畫，報請中央目的事業主管機關核定後實施。如涉及原住民族土地，劃定機關應邀請原住民族部落參與計畫之擬定、執行與管理。
II. 前項復育計畫，每五年應通盤檢討一次，並得視需要，隨時報請行政院核准變更；復育計畫之標的、內容、合於變更要件，及禁止、相容與限制事項，由中央主管機關定之。
III. 各目的事業主管機關為執行第一項復育計畫，必要時，得依法價購、徵收區內私有土地及合法土地改良物。

原住民族部落土地利用問題

1. 土地違法使用
2. 部落違章建築
3. 文化設施違規
4. 殯葬用地不足
5. 產業發展受限
6. 公共設施不足

原住民族土地發展課題

一、居住（建地不足）

全國原住民族地區之原住民設籍人口數達29萬6,753人、計9 萬801 戶(以戶長具原住民身份計算),若以每戶房屋建築基地面積 330 平方公尺推算，全國原住民族地區合理需求約為 2,996 公頃建築用地，惟現有原住現有原住民保留地依法得作建築使用面積僅約 1,616 公頃，不敷原住民族地區族人居住使用之需求。

二、產業（耕地不足）

現有原住民保留地依法得供農業使用面積僅有7萬6,318公頃，從事農林漁牧業之原住民有60%以上需要打零工以支應家計。另原住民族地區之林下經濟產業是原住民族重要傳統產業之一環，惟受限於現行相關法令規範,未能因應原住民族資源利用方式，對原住民生計產生影響。

三、殯葬（公設不足）

截至民國105年底，國內30個山地原住民鄉之387處公墓,其中64處已滿葬，251處近滿葬，比例達81.40%，公墓嚴重不足，原住民族過去傳統葬俗多以土葬為主，公墓更新改善涉及遷葬與墳墓起掘，與原住民族群傳統殯葬慣俗及文化上產生衝突。

四、缺乏規劃

原住民部落多位於非都市土地,於第一次劃（編）定使用分區時，大多按現況編定，並按各該「使用地」之容許使用項目、許可使用細目、建蔽率及容積率等進行使用管制，並未如同都市計畫，依據地方發展需求進行整體空間規劃，並配置必要公共設施,亦未考量原住民族土地使用慣習特殊性，無法因應部落發展之需要。

原住民族土地之國土空間發展策略

一、辦理原住民族土地現況調查

為尊重原住民族傳統文化與土地利用之特殊需求，應建立原住民族土地使用指導原則;直轄市、縣（市）政府應調查原住民族慣習土地利用方式及需求、盤整原住民族部落涉及原住民族的國土計畫功能分區之基本公共設施（如:電信、電力、下水道等），於部落周邊適度規劃配置殯葬使用空間，俾供國土計畫後續規劃檢討之參考。

二、劃設適當國土功能分區，訂定使用規範

國土計畫涉及原住民族土地及海域者，應依其環境敏感條件、土地資源特性及原住民族使用需求，劃設適當國土功能分區分類，並由中央主管機關會同原住民族委員會共同訂定適用於原住民族土地及海域之使用規範。

三、必要時擬定特定區域計畫

如因地理條件限制，未能於直轄市、縣（市）國土計畫有效解決之土地利用衝突問題，或國土功能分區管制無法符合原住民傳統農業、漁獵、部落基礎生活需求者，應由中央主管機關會同中央原住民族主管機關研擬特定區域計畫，配套研擬合宜之土地使用管制規則，依其計畫內容進行管制。

四、建立部落規劃機制

落實部落自主，結合原住民族人才培力作業,培養原住民部落規劃人員，融合原住民文化、產業、傳統慣習所需，由下而上整合部落意見進行原住民族土地規劃。並透過協商平台,促進跨部落共同事務整合規劃,以促進關係部落共同研商、意見整合。

涉及原住民族之國土功能分區劃設方式

一、農業發展地區第4類（鄉村區、原民部落），劃設原則

1. 依原依區域計畫法劃定之鄉村區，屬於農村主要人口集居地區，與農業生產、生活、生態之關係密不可分之農村聚落。
2. 原住民族土地範圍內屬原依區域計畫法劃定之鄉村區，或經中央原住民族主管機關核定部落範圍內之聚落，屬於農村主要人口集居地區，與農業生產、生活、生態之關係密不可分之農村，得予劃設。
3. 位於已核定農村再生計畫範圍內。
4. 於符合直轄市、縣（市）國土計畫及鄉村地區整體規劃、農村再生情形下，於依本法取得使用許可後得適度擴大其範圍。

二、城鄉發展地區第3類 （原民鄉村區），劃設原則

原住民族土地範圍內原依區域計畫法劃定之鄉村區得予劃設。

三、農4與城3的差別？

城鄉發展地區第3類開發強度較農業發展地區第4類為高。
以興建住宅為例，農業發展地區第4類範圍內要作住宅使用，須經各直轄市、縣（市）政府國土主管機關同意使用，而城鄉發展地區第3類範圍內要作住宅使用，則免經同意即可向建管機關申請建築執照興建住宅使用。

四、應該要劃設為農4還是城3？

農4主要供作林業、農業或產銷設施使用，城3主要供作居住、小型商業設施使用，部落倘具有工、商性質原則上會劃設為城3。如果建築物在105年5月1日（國土計畫法施行日）前就存在，且沒有重大安全性問題，可向各縣（市）政府建築管理機關申請補照，成為合法房屋。

	農業發展地區第4類(鄉村區、原民部落)	城鄉發展地區第3類 (原民鄉村區)
劃設原則	1. 依原依區域計畫法劃定之鄉村區，屬於農村主要人口集居地區，與農業生產、生活、生態之關係密不可分之農村聚落。 2. 原住民族土地範圍內屬原依區域計畫法劃定之鄉村區，或經中央原住民族主管機關核定部落範圍內之聚落，屬於農村主要人口集居地區，與農業生產、生活、生態之關係密不可分之農村，得予劃設。 3. 位於已核定農村再生計畫範圍內。 4. 於符合直轄市、縣（市）國土計畫及鄉村地區整體規劃、農村再生情形下，於依本法取得使用許可後得適度擴大其範圍。	原住民族土地範圍內原依區域計畫法劃定之鄉村區得予劃設。
土地使用指導事項	1. 為提供農村生活及其相關設施使用之地區。 2. 促進農村永續發展及農村活化再生，改善基礎生產條件，維護農村生態及文化，提升農村生活品質與生態系統服務功能。 3. 屬原依區域計畫法編定之可建築用地，經主管機關認定不妨礙農村生活環境者，得繼續編定為可建築用地，並得調降其使用強度及減少容許使用項目。	1. 為原住民族居住及其所需相關設施之地區。 2. 土地使用上應考量原住民族土地之空間劃設並依「原住民族土地或部落範圍土地劃設辦法」，作為執行劃設作業之參考。 3. 得申請使用：住商、工業、遊憩、一般性公共設施、基礎維生設施及古蹟等。 4. 屬原依區域計畫法編定之可建築用地，且經主管機關認定不妨礙國土保育保安者，得繼續編定為可建築用地，並訂定容積總量管制規定，以彈性規劃配置使用強度及調整容許使用項目。
容積率	平地：60% 山坡地：40%	平地：60% 山坡地：40%
建蔽率	平地：120% 山坡地：120%	平地：120% 山坡地：120%
「●」 免經同意使用：	林業使用 農作使用 農作產銷設施	林業使用 農作使用 住宅、民宿 零售設施 餐飲設施 旅館 遊憩設施 戶外 ( 公共 ) 遊憩設施
「○」 應經同意使用：	宗教建築 ( 教會 ) 再生能源相關設施 ( 太陽能 ) 殯葬設施 政府興辦公共設施 住宅、民宿 零售設施 餐飲設施 旅館 遊憩設施 戶外 ( 公共 ) 遊憩設施	宗教建築 ( 教會 ) 再生能源相關設施 ( 太陽能 ) 殯葬設施 政府興辦公共設施
「×」 不允許使用：	農舍 工業設施	農作產銷設施 農舍 工業設施

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原住民族土地使用指導原則

※基本原則

— 尊重原住民族傳統慣習

原則一：國土規劃應尊重原住民族傳統慣習及土地利用方式，滿足原住民族部落生活、社會、經濟之需求，建立和諧的土地使用管制與原住民族傳統慣習為目標。

— 必要時應依原住民族基本法第21條規定辦理

原則四：國土計畫如有限制原住民族利用原住民族土地及自然資源時，各級主管機關應依原住民族基本法第21條規定，與原住民族、部落或原住民諮商，並取得其同意；屬都市計畫及國家公園地區者，於檢討變更時尊重原住民族傳統文化、土地利用方式,調整適當土地使用計畫或土地使用原則，並依原住民族基本法第21條規定，與原住民族、部落或原住民諮商，並取得其同意。

※規劃原則

— 考量特殊需求，劃設適當國土功能分區分類

原則二：考量原住民族傳統文化及生活習性特殊需求，在不影響國土保安原則下，直轄市、縣(市)主管機關得評估原住民族部落之居住、經濟生產及公共設施所需空間,於聚落周邊整體規劃未來生活、生產活動空間，並劃設適當國土功能分區分類。

— 各級計畫應考量原住民族聚落實際狀況變更、修正

原則五：直轄市、縣(市)國土計畫、都市計畫及國家公園計畫範圍涉及原住民族土地者，應考量依原住民族聚落現有人口數及未來人口成長需求，核實檢討其住居、殯葬、經濟生產、傳統文化及其他用地之需求，據以變更、修正計畫,以規劃提供相關必要用地；調查原住民族部落內之聚落公共設施，並依功能、種類與服務範圍檢討其配置並積極補強或改善；原住民族部落內之聚落部分範圍位於都市計畫範圍外者，得檢討、變更一併納入都市計畫範圍，俾使都市計畫內容符合原住民族聚落實際需求。前開計畫辦理檢討變更時，相關空間聚落範圍應經中央原住民族主管機關確認。

※土管原則

— 必要時擬定原住民族特定區域計畫或訂定土地使用管制規則

原則六：非屬都市計畫及國家公園範圍之原住民族土地，應檢討各原住民族聚落生活、經濟生產與社會需求之課題，透過尊重各原住民族傳統慣習為前提之實質規劃解決，並依規劃結果編定土地類別據以管制。必要時，得擬定原住民族特定區域計畫及依本法第 23條第3項由中央主管機關會同中央原住民族主管機關訂定土地使用管制規則。

— 國土保育地區的原住民族土地得經同意申請使用

原則八：位於國土保育地區第一類、第二類範圍內之原住民族土地，非屬歷史災害範圍，經原住民族主管機關認定符合原住民族傳統慣習之農業、建築、傳統祭儀及祖靈聖地，得經部落同意後，於適當使用地別申請使用。

※因地制宜原則

— 考量原住民族聚落未來發展需求

原則三：直轄市、縣(市)國土計畫應考量原住民族聚落未來發展需求，提出國土功能分區劃設內容並研擬適當的土地使用管制原則，以指導原住民族聚落及周邊地區之空間發展與土地使用。

— 原住民族特定區域計畫擬定方式

原則七：原住民族特定區域計畫得由各該單一或多個部落聯名向中央原住民族主管機關提案擬定，中央原住民族主管機關於受理後，應會同中央主管機關評估各該部落範圍擬定原住民族特定區域計畫之可行性，並經評估可行後，據以辦理；中央原住民族主管機關並得建立輔導機制，輔導部落提出土地規劃需求。

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原住民族特定區域計畫v.s鄉村地區整體規劃差異

	特定區域計畫	鄉村地區整體規劃
法令依據	國土計畫法第8條	國土計畫法第35條
計畫內容	針對跨縣市行政轄區界線範圍，預定處理課題所採取策略顯與全國國土計畫通案性處理原則不同者，可評估採該機制辦理。	以鄉(鎮、市、區)為計畫範圍，依據地方發展需求進行整體空間規劃，並配置必要公共設施，針對居住、產業、運輸、公共設施及景觀等議題進行檢討分析，在符合全國國土計畫指導下，研擬適合當地之空間規劃及土地使用管制規定。
計畫擬定、審議機關	內政部會同原住民族委員會	直轄市、縣(市)政府
核定機關	行政院	內政部
公告機關	內政部會同原住民族委員會	直轄市、縣(市)政府

參考資料

內政部(2018)。全國國土計畫。
原住民族委員會(2021)。國土計畫與國土功能分區原住民族土地問答集。
安磊諮詢顧問有限公司(2023)。原住民族土地空間規劃簡報。
新竹縣政府原住民族行政處(2022)。新竹縣原住民族農業發展地區第 4 類劃設作業前部落宣導會簡報。